加强新形势下人民调解工作

是维护社会稳定促进社会和谐的必然要求

 郑州市司法局局长  刘金柱

人民调解是一项具有中国特色，为我国宪法确认的法律制度，是人民群众运用自己的力量实行自我教育、自我管理、自我服务的一种自治活动。它扎根于基层，直接面对广大群众，便于把矛盾纠纷及时有效地解决在当地，解决在萌芽状态。人民调解特有的调处、预防、化解矛盾纠纷的方式方法，便民利民，可以为群众及时有效地提供各种帮助，用较少的精力和投入取得显著的社会效果。充分发挥人民调解职能作用，对于正确处理新形势下的人民内部矛盾，维护社会稳定，构建和谐社会，具有重要作用。

一、加强人民调解工作是新形势下维护社会和谐稳定的必然要求

（一）加强人民调解工作是维护社会稳定的迫切要求

中央指出今后一段时期是对敌斗争的复杂期、刑事犯罪的高发期、人民内部矛盾的凸显期。我们理解影响社会稳定实际上就是三个层面的矛盾：第一，国内外敌对势力的破坏；第二，各类刑事案件所诱发的社会不稳定；第三，大量的人民内部矛盾引发的群体性事件。分析起来，在三类矛盾当中，前两类我们有专门的专政机构来应对，国内外的敌对势力我们有军队、有安全部门，各类刑事犯罪我们有公检法机关，还有第三类数量最大、也是我们各级党委政府感到压力最大的，就是人民内部矛盾引发的群体性事件、各类上访、信访事件，当前大量的人民内部矛盾处于一触即发状态，而且组织化倾向非常明显。处理人民内部矛盾，必须充分发挥人民调解的独特优势和主力军作用。罗干同志在04年全国人民调解座谈会上的讲话指出：不能把人民内部矛盾都转化为敌我矛盾，现在有许多人民内部矛盾，如果处置不当，都会从非对抗性转化为对抗性，从人民内部矛盾转化为敌我矛盾。近年来，我市民间矛盾纠纷引起的集访、个访事件连年攀升，对这些矛盾纠纷，如果能运用好人民调解手段，按照法律、政策、公德、情理去疏导处理，就能有效遏制上访事件连年攀升的势头。多年的实践证明，人民调解避免了大量的民间矛盾纠纷激化，有效地降低了上访事件、刑事案件、治安案件的发案率，已经成为诉讼程序之外化解矛盾、消除纠纷的重要途径，成为开展社会治安综合治理的一支重要力量，成为维护社会稳定的 “第一道防线”。加强这一块工作，是维护社会稳定的迫切要求。

（二）加强人民调解工作是构建和谐社会的客观要求

随着我国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，人民内部矛盾起因的复杂性、行为的对抗性和群体性事件的组织性越来越明显，纠纷内容愈益复杂化。除了一些固有的特点以外，还出现了许多新情况、新特点：一是纠纷主体的多元化；二是纠纷类型的多样化；三是纠纷争执的动因发生了变化，现在的纠纷多是利益之争；四是许多纠纷虽因小事引起，但具有易激化的特点。

人民调解在化解人民内部矛盾纠纷、建立良好秩序、促进社会和谐方面具有独特优势和重要作用。人民调解通过群众自己选举出来的调解委员会，以法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对矛盾纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使双方分清是非，互谅互让，自愿达成协议，有利于增进人民内部团结，有利于促进人民群众自我教育、自我服务、自我管理、自我约束的和谐机制形成。同时，人民调解植根基层，了解民情，能及时把群众反映强烈的热点、难点问题反馈给党委政府，有利于党委政府及时地、有针对性地采取措施，有利于协助政府化解社会矛盾，有利于密切党委政府与人民群众的关系。人民调解在调解纠纷的同时，又广泛宣传了党的路线、方针和政策，开展生动的法制宣传教育，宏扬社会主义先进文化，有利于提高人民群众的法律素质和道德水准，促进社会文明进步。所以，采用人民调解方法化解当前的矛盾和纠纷，能够最大限度减少不和谐因素，最大限度增加和谐因素，是促进社会和谐长效机制形成的客观要求。

（三）加强人民调解工作是推进基层民主政治建设的重要途径

从50年代起，我国人民调解制度即已建立，并广泛建立了遍布城乡的调解组织；70年代后期人民调解活动全面恢复。1980年颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》，1982年3月颁布的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，以及同年12月修改的《中华人民共和国宪法》，把人民调解确立为我国一项宪法保障的基本制度。1989年，国务院制定公布《人民调解委员会条例》。2002年《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》出台，随后颁布了相应的司法解释《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》。

近年来，国家对人民调解提高了重视程度。从2002年全国召开人民调解工作会议开始，以后每年都召开了人民调解工作会议。2004年2月，最高人民法院和司法部联合召开人民调解工作座谈会，中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干同志亲自参加会议并发表重要讲话。今年7月6日—7日，最高人民法院、司法部联合在北京召开了全国人民调解工作会议。罗干、周永康、肖扬、贾春旺、吴爱英等领导同志出席会议。罗干同志在会议讲话中强调，要认真学习贯彻胡锦涛总书记在中央党校的重要讲话精神，扎扎实实做好人民调解工作，维护社会和谐稳定。他指出，人民调解是一项中国特色的社会主义法律制度，是化解民间纠纷的有效手段，在社会矛盾纠纷调解工作体系中具有基础作用。罗干同志要求，各级党委和政府要高度重视人民调解工作，认真研究解决人民调解工作中遇到的困难和问题。各级人民法院特别是基层人民法院和人民法庭，要结合具体案件，采取多种途径和方式，加强对人民调解工作的业务指导。各级司法行政机关要把人民调解工作作为一项重要工作，列入重要议事日程，切实加强对人民调解组织日常工作的指导，推动新时期人民调解工作的改革与发展，不断完善中国特色的人民调解制度。

当前，我国的人民调解制度已被许多国家认同，被西方国家誉为“东方经验”，并成为当今各国司法改革的一种趋势。从建国以来处理人民内部矛盾的长期实践中，我们已经形成了和解、调解、仲裁和诉讼等多层面多渠道的矛盾纠纷化解机制。进一步健全和发展适应时代要求、符合实际、富有成效的人民调解制度，采取有效措施使这一制度落到实处，不仅有利于维护法律效力和威严，也是推进基层民主政治建设的重要途径。

（四）加强人民调解工作是践行执政为民理念的重要举措

人民调解工作与人民群众的切身利益密切相关，实践中，需要调解的利益纠纷占绝大多数，涉及到大量的群众利益。比之于诉讼的程序复杂，人民调解还具有深入群众、便捷灵活、不伤感情、成本低、效率高等多种特点和优势，能够及时把纠纷消灭在萌芽状态，避免矛盾的进一步恶化，变“事后处理”为“事前解决”。司法部原部长张福森曾指出，人民调解与司法裁判相比，所消耗的人力物力之比大约是1∶7。调解组织就在百姓身边，使群众有了纠纷在家门口就可以解决问题，并且不需要支付律师费与诉讼费，对群众来说减少了讼累和解决纠纷的成本，有利于促进广大群众集中精力搞好生产和工作，促进生产力的发展；对政府来说减轻了法院、公安、信访等部门的工作压力，极大地节约了社会资源。所以，加强人民调解工作，是及时为人民群众排忧解难的重要举措，是实现好、维护好、发展好人民群众根本利益的重要举措。

二、人民调解工作在维护促进我市社会和谐稳定方面发挥了重要作用

近年来，我市各级人民调解组织和有关职能部门，认真贯彻落实国家和省、市关于维护社会稳定一系列指示精神，始终坚持把维护基层社会的稳定作为首要任务，围绕群众普遍关注的生产经营、土地承包、宅基地、城市拆迁、企业改制等热点难点问题和社会不安定因素，坚持把抓好经常性的矛盾纠纷调处与适时开展矛盾纠纷集中排查有机结合起来，及时调处了一大批影响社会稳定的矛盾纠纷，使大量群体性、易激化的矛盾纠纷得到了有效控制。

中牟县狼城岗乡南仁村，现有12个村民小组，常住人口5000多人，流动人口5000多人。2004年以前，由于调解组织不健全，大量的矛盾纠纷得不到及时化解，终因一起交通肇事引发了一场十几个村子参与的大规模群体性械斗，为平息该事件，我市各级政府投入了大量的人力、物力和巨额财力。事件发生后，该县、乡、村高度重视人民调解工作，迅速组建了南仁村调委会，由全村党员大会推选出3名德高望重、懂法律、热爱民调事业的同志担任专职调解员，实行24小时值班。为支持调委会开展工作，村委会特地为调委会配备了一辆人民调解专用车，调委会的工作经费实报实销，调解员的工资待遇与村支书的一样。由于3名调解员的辛勤工作，05、06两年，该调委会共调解民间纠纷372起，未发生一起治安、上访事件，有效地维护了南仁村的社会稳定，受到了村两委和村民的高度评价。二七区13个乡镇、街道办事处的人民调解委员会坚持抓早、抓小、抓快，在行政村(社区居委会)聘请了112名调解联络员，在村(居)民小组选配了1240名纠纷信息员，开通了人民调解信息热线，为及时发现纠纷并化解在萌芽状态提供了组织保障和信息支持。登封市卢店镇实行领导包挂制，主要领导每周轮流到镇司法调解中心坐班，指导接待群众来访并直接参与纠纷的调解工作。对于重大纠纷，实行当班领导挂牌调处，一包到底，加大了协调解决力度。巩义市孝义镇人民调解委员会和镇法律服务所与村民签订了“家庭法律服务卡”，设立了热线电话，定期到村民家中走访，提供法律服务。

05、06两年，全市共调处各类矛盾纠纷30307起，调成29512起，调成率达97％；制止群众性械斗332起，劝阻集体上访713起。基本做到了把矛盾纠纷化解在基层，消灭在萌芽状态。据统计，2004-2006年，我市人民调解成功数分别是12662、14385、15277件，刑事案件发案数分别是47153、46262、38721件，从数据对比中可以看出，随着调解数逐年递增，刑事案件数逐年递减。说明我们的调解组织、广大调解员队伍在维护社会稳定中，发挥了重要的治本作用。

实践证明，我们的人民调解工作，很好地发挥了社会矛盾纠纷的“第一道防线”作用，发挥了教育群众、引导群众、动员群众、凝聚群众的宣传队作用，发挥了沟通党委政府和广大人民群众的桥梁作用，有力地维护了社会稳定，促进了社会和谐，推动了基层民主政治建设和社会主义精神文明建设。

三、人民调解工作还存在一些突出问题

近年来，我市人民调解工作取得的成绩有目共睹，但存在的问题也显而易见，这些问题不解决，将会严重影响人民调解工作的正常开展，制约人民调解事业的进一步发展。

1、工作经费普遍短缺。目前，除惠济区出台以案定补政策、中牟县部分乡镇实行专职调解员工资补贴外，我市市、县、乡三级都还没有将人民调解工作经费、人民调解员的补贴经费、业务培训经费和表彰奖励经费列入同级财政预算。经费严重短缺，已成为制约人民调解工作有效开展的“瓶颈”。

2、部分领导对人民调解工作重视不够。一些基层党政领导存在着“重打击、轻防范”的思想，对新时期人民调解工作面临的艰巨任务及其在维护社会稳定、构建和谐社会中的重要作用认识不足，认为民调工作“职能软”，有纠纷找法院，发生案子有公安，民调可有可无，发挥不了多大作用，对民调工作重视和支持不够。

3、群众对人民调解的认知度低。据统计：人民调解案件数与法院一审民事案件受理数的比例在80年代约为10：1（最高时达17：1）；至2001年降到1：1。2006年，我市人民调解数为15277，法院民事判决数是41764，调解与诉讼的比例已反过来成为1：2.7。这反映了不少人对诉讼的依赖，对人民调解的认识不够。

4、村民组一级普遍还没有设立人民调解员。人民调解工作网络还没有覆盖到社会最基层单位，没有深入到矛盾纠纷的最前沿，在工作网络上还不能很好适应人民调解工作抓早、抓小、抓快、抓苗头的特点。

5、调解员队伍不稳定、素质参差不齐。一是调解员队伍整体素质不高，我市调解员初中以下文化程度的占了25%，一些调解员法律政策和业务水平不高。二是兼职过多。一些调委会主任身兼治保、创卫等多个职务，使其主要精力不能集中于民调工作。三是调解员工作不稳定，基层乡镇、村委存在随意指派调解员现象，致使调解员更换频繁。四是各级对调解员的培训指导不够。

6、工作场所硬件建设和工作规范化建设有待加强。全市大多数村委会、社区的调委会还没有独立的调解室，相当部分村委会、社区的调委会连办公桌椅和业务工具书也没有配备齐。同时，调解工作规范性不够，各地的调解程序、调解文书格式、台帐等不统一。

这些问题，需要在今后的工作中，多方努力，采取积极措施，加大解决力度，尽快予以解决。

四、维护稳定促进和谐，必须进一步加强人民调解工作

（一）进一步加强人民调解组织建设、队伍建设，为人民调解工作的长远发展夯实基础

1、进一步拓展人民调解工作网络。巩固、加强乡镇、街道和行政村（社区）调解组织建设，结合基层民主政治建设，把调解组织延伸到农村村民组，城市居委会、楼院。在企事业单位特别是新建经济组织中，在行政接边地区、城乡结合部等纠纷多发、易激化的敏感地带、薄弱部位，在厂矿、企业、集贸市场、流动人口聚居区等特殊区域，建立健全调解组织。最终形成横向到边、纵向到底、遍布城乡、扎根基层的人民调解工作网络体系。

2、进一步加强调解工作规范化建设。结合新时期人民调解工作的实际，进一步规范全市人民调解委员会的组成模式，规范人民调解工作制度和运作模式，规范工作方式、工作程序、工作纪律和工作标识。提高工作的实效性、规范性、严密性，提高化解、预防矛盾纠纷的能力，增强人民调解的公正性和公信力。

3、进一步加强调解队伍建设。制定调解队伍建设的定性、定量指标，把懂法律、懂政策，热爱人民调解工作，在人民群众中有一定威信的同志选聘到人民调解队伍中来。加强调解员业务培训、思想道德建设和作风纪律建设，全面推进人民调解员持证上岗工作。努力造就一支政治合格，贴近群众，善调能防，适应新形势需要的高素质的人民调解队伍。

（二）大力加强人民调解工作的机制创新、方法创新，不断提高调解工作水平

1、在实践中不断丰富、完善和发展人民调解制度。加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接配合，构建在党委领导下，以人民调解为基础，充分发挥行政调解、司法调解作用，三种调解手段相互衔接配合的大调解工作体系。探索建立乡镇、街道调解中心工作制度，探索建立调解中心与公安“110”联动联调制度，探索建立基层司法所、律师事务所、法律服务所、人民调解委员会与信访部门联动工作制度，探索建立人民调解委员会与基层人民法院（庭）联席例会制度，探索在基层人民法院（庭）设立“人民调解窗口”，不断提高人民调解预防化解矛盾纠纷的效能和社会公信力。

2、进一步拓展人民调解工作领域，不断提高调解水平。按照构建和谐社会的要求，针对新时期矛盾纠纷复杂化、易激化、易转为对抗性的特点，人民调解的侧重点和对策方法也要随之变化，围绕保稳定、促发展、促和谐，把及时化解矛盾纠纷，预防矛盾激化作为首要任务，充分发挥人民调解扎根基层的网络优势，立足于抓早、抓小、抓苗头，运用各种方式，讲究工作效率，提高调解技巧，对矛盾纠纷做到早发现、早调处、早解决。

在认真做好婚姻、家庭、邻里、赔偿等民间纠纷调解的同时，适应改革发展中遇到的新情况、新问题，不断拓展调解领域，积极参与城乡建设、土地流转、环境治理保护等社会难点、热点纠纷和群体性纠纷的调解，推进解决民生问题，密切党群干群关系，做到那里有民间矛盾纠纷，人民调解就延伸到哪里，及时把矛盾纠纷解决在基层、消灭在萌芽状态。

3、大力开展政策法规、社会公德宣传教育，致力于从源头上减少矛盾纠纷。充分发挥人民调解贴近基层、联系群众的优势，在调解实践中，开展生动的法制宣传教育，把与经济社会发展、群众生产生活、维护社会稳定密切相关的法律法规放在突出位置，引导群众依法办事、依法维权、依法处理矛盾纠纷，以理性、合法的形式表达利益诉求。宣传党的路线方针政策，弘扬社会主义道德，引导公民以社会公德处理人际关系，努力从源头上消除影响社会安全稳定的不和谐因素。

（三）加强领导，为人民调解工作的健康发展提供坚强的保障

1、加强领导，摆正人民调解工作位置

人民调解组织处在最基层，分布面广，队伍庞大，任务繁重，遇到的人、财、物等实际困难比较突出。关心、重视、支持和保障好人民调解工作是各级党委、政府的重要职责，应切实加强对人民调解工作的领导，将人民调解工作列入重要议事日程，纳入社会治安综合治理的总体规划和考评范围，纳入对村（社区）的工作考核目标。注重把人民调解工作与基层民主政治建设结合起来，与基层普法依法治理结合起来,与社会治安综合治理结合起来,与精神文明建设结合起来,与思想政治工作结合起来,使之更好地融入改革、发展、稳定大局。

2、加大投入，建立健全经费保障机制

目前，经费的严重短缺，已经成为制约人民调解工作正常运行的主要因素。我市惠济区出台以案定补政策、中牟县部分乡镇实行专职调解员工资补贴办法后，极大地调动了人民调解员的工作积极性，促进了人民调解工作的快速发展，用很少的经费投入，换取了很高的社会回报。实践证明，从社会效益上看，从稳定一方、发展一方的角度看，人民调解工作是一个投入与产出比例非常高的事业。从社会和谐稳定的大局出发，从基层基础的长远建设出发，迫切需要对人民调解工作加大支持力度，及时解决人民调解在经费、人员、办公场所、设备等方面的困难，逐步建立健全各项保障机制，为人民调解工作的顺利开展创造良好的环境和条件。

3、夯实基础，加强基础设施建设

要加大人民调解基础设施投入，认真落实调委会建设“五有”（有相对固定的办公场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解文书、有统计台帐）和“四落实”（组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的要求。进一步加强基层司法所建设。基层司法所既是人民调解工作的“前线指挥所”，又具体负责调解辖区内的疑难纠纷。按照中央、省、市关于加强“两所一庭”建设的要求，在政策、财力、物力及建设用地、交通等方面，要对司法所建设给予大力支持，确保司法所人员配备、基础建设、基本装备、经费保障和职级待遇落实到位，使之能够更好地承担起指导监督人民调解、维护基层稳定的重要职责。

4、扩大宣传，发动群众普遍参与

要进一步提高调解工作水平，提高调解效果和社会影响力，就必须提高群众对人民调解的认知度，奠定牢固的群众基础，必须进一步加强对人民调解的舆论宣传，营造良好的舆论氛围。要充分发挥广播、电视、网络、报纸等主流媒体的作用，同时还要充分利用普法以及人民调解本身的渠道、载体和网络，大力宣传新时期人民调解的意义、作用、方法和成效，使人民调解获得群众信赖并深入人心，成为群众解决纠纷的优先选择，逐步形成群众有了矛盾纠纷不找政府，先找人民调解组织的局面，努力在全社会形成党委、政府了解重视、有关部门配合支持、全社会理解尊重、齐抓共管的局面。

总之，人民调解制度作为社会主义法律制度的重要组成部分，作为解决人民内部矛盾纠纷的重要机制，在维护社会稳定、促进社会和谐进程中具有不可替代的地位和作用，新的形势下，人民调解工作任务艰巨、使命重大。进一步加强人民调解工作，充分发挥其职能作用，是建设平安郑州、和谐郑州，实现郑州经济社会跨越式发展的必然要求。