加强法制宣传教育是建设平安郑州的治本之策

郑州市司法局局长、市依法治市办公室主任  刘金柱

市委、市政府出台《平安郑州建设纲要（2006—2010年）》，提出在全市广泛开展创建平安单位活动，建设平安郑州，使郑州市社会政治稳定，治安秩序良好，人民安居乐业，跨入全省、全国平安建设先进行列。这是市委、市政府维护社会平安稳定、保障经济社会跨越式发展的一项重大决策部署。

建设平安郑州是一项规模宏大的社会系统工程，需要社会全体成员的共同参与，需要在严厉打击、严密防范、加强教育三个重点环节协调一致形成合力。打击、防范、教育既是有机的整体，又都有着各自不可替代的作用。打击和防范是平安建设的硬件，是人民民主专政的拳头，是用强制力对违法犯罪行为进行打击和制止。教育是平安建设的软件，是民主法治建设和精神文明建设的灵魂，是通过教育引导对违法犯罪的思想根源进行转化和预防。从长远意义上说，加强法制宣传教育，提高全体公民的法律素质，是保证社会长治久安，建设平安郑州的治本之策。

一、法律意识淡薄是违法犯罪的深层次原因

在中国历史上，由于封建统治者长期推行“愚民”政策，广大人民群众既不了解民主，也不了解法律, 缺乏民主和法制的传统,缺少执法和守法的传统。正如邓小平所说：“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”解放后，我国确立了社会主义制度，开始建立社会主义法制，提高人民的法制观念。但是，从1958年后，在“左”倾错误思想指导下，社会主义民主和法制建设逐渐中断，特别是在“文化大革命”十年内乱中，刚刚建立起的社会主义法律遭受严重摧残，法律的尊严被破坏殆尽，致使人们的法治观念十分淡薄。1986年以来，通过四个五年普法规划20年的法制宣传教育，在全社会基本普及了宪法和国家基本法律知识，广大干部群众的法律意识有了一定提高。但是，应当看到，公民法律素质的提高需要潜移默化、长期积累，社会法治环境的优化需要循序渐进、长抓不懈，建设一个比较完备的法治社会，是一个长期的渐进的过程，可能需要几十年坚持不懈地努力。法制宣传教育目前取得的成果仅仅是初步的，从总体上说，人们的法律意识还比较淡薄，轻法、厌法的心理仍然不同程度地存在，自觉守法和护法的社会风气远未形成，虽经连续多年的严打整治，社会治安形势依然严峻。法律知识的多少直接影响一个人的法律行为，法律意识是守法的思想基础和精神条件。调查狱中的服刑犯人，很多人都痛悔自己一失足成千古恨，他们或因脑子一热不顾一切，或因私心邪念占据上风，或因心胸狭窄挟私报复，或因受到诱惑被人利用。犯罪的直接原因虽不尽相同，但从思想深处挖掘，都有一个共同的深层次原因——法律知识欠缺、法律意识淡薄。许多人违法犯罪，就是与他们不懂法，不会自觉遵守法律有很大关系。

胡锦涛总书记强调指出：“要加强法制宣传教育，传播法律知识，弘扬法治精神，增强全社会的法律意识，形成法律面前人人平等、人人自觉守法用法的社会氛围”。一个法治国家的重要标志，是公民具有较高的法律意识，人们知法、守法，甚至把法律作为一种生活的需要和信仰。如果人们的法律意识淡薄，再好的法律和制度也会因为得不到遵守和执行而形同虚设。法制宣传教育通过举办法制讲座、讲演、展览、演播法制文艺影视作品、编撰法制图书资料、播发法制新闻等形式，使社会成员都能随时从中接受教育，了解和掌握法律知识。通过对社会成员法律行为的分析、评论和判断，使公民明白什么是法律禁止的，什么是法律允许的，形成遵法、守法、用法的行为习惯。因此，通过长期有效的法制宣传教育，把法律交给全体人民，动员人们积极学法，鼓励人们普遍守法，劝导人们正确用法，使公民在学法过程中，了解法律知识，理解法治精神，接受法治思想的熏陶，并用之去指导行为方式，使法律有机地融入公民的物质生活和精神生活中，成为社会生活不可或缺的一部分，是减少和预防违法犯罪的一项长远的基础性工作。

二、加强法制建设的根本问题是教育人

1986年，邓小平就明确指出：“加强法制重要的是要进行教育，根本问题是教育人。”这一思想，科学揭示了法制宣传教育在法制建设中的地位和作用，为加强社会主义法制指明了努力方向。根据邓小平的这一思想，党的十二届六中全会通过的《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》指出：“加强社会主义民主和法制的建设，根本问题是教育人。”邓小平进一步指出：“要讲法制，真正使人人懂得法律，使越来越多的人不仅不犯法，而且能积极维护法律。”这段论述表明，法制教育的总的目标是为不断完善社会主义民主与法制打好基础。具体包括三个内容：其一，“真正使人人懂得法律”。全体公民法律意识的高低，是衡量国家法制建设水平的基本标准。只有提高了全体公民的法制观念，法制建设才有广泛的坚实的社会基础，才能使法制真正得到加强，不断走向完善。其二，“使越来越多的人不犯法”。法律是人们行为的准则和尺度，通过法制教育，使公民懂得什么是合法行为，什么是非法行为，从而提高遵纪守法的自觉性，减少直至逐步消灭违法犯罪。其三，“能积极维护法律”。经过法制教育后，使公民不仅自己身体力行，而且能用法、护法，即学会运用法律维护自己的合法权益，学会运用法律行使监督权，参与管理国家事务，当好主人，学会运用法律自觉与违法犯罪行为作斗争。这是对法制教育更高层次的要求。

法制建设的根本问题是教育人，这是由社会主义法制的本质和我国的实际情况决定的。社会主义法律是全体人民意志的体现，是建立在广大人民群众自觉遵守的基础之上的。人民群众拥护和自觉遵守社会主义法律，正是社会主义法律的威力所在。社会主义法律只有靠广大人民群众自觉遵守才能充分发挥作用，才能确保法律所调整和规范的社会关系和社会秩序。我国的各种法律都确认了人民享有的权利和利益，人民群众只有通过法制教育，学法懂法，才能了解自己权利的内容，以及行使这些权利的途径和方法，也才能在这些权利受到侵犯时，利用法律武器加以保护；才能懂得尊重别人的权利，使自己在行使权利时不损害他人和社会的权益；才能自觉地、有效地同一切违法犯罪行为作坚决的斗争，维护社会主义法律的尊严，维护正常的生产生活秩序。所以，广泛深入地学习宣传法律法规，培养全体公民自觉遵法守法的行为习惯，保障和促进政治、经济、文化、社会建设，实现好维护好发展好人民群众的根本利益，是社会主义法治的本质要求。

三、加强法制宣传教育是平安建设的内在要求

树立社会主义法治理念，普及法律知识，引导法治行为，弘扬法治精神，形成法治风尚，是平安建设的基础。建设平安郑州，关键在人，没有广大公民法律素质的普遍提高，平安建设只能是无根之木、无源之水。经过20年的普法教育，我市广大公民的法制观念和法律素质不断增强，各项事业的法治化管理水平逐步提高，但普法不够的问题依然存在，法律还没有真正得到全社会的普遍认同与遵守。突出表现在：违法犯罪现象仍然比较严重，青少年犯罪率在高位运行；部分群众依法反映诉求和维护权益的意识淡薄，缠访闹访、阻碍正常执法、群体性事件等在一些地方时有发生。如果我们不下大力气从根本上解决这些问题，将会影响平安郑州建设的进程。

当前，在我市城镇，随着改革开放的不断深入和城市化进程的加快，城镇人口大量增加，大量外来人口进入城镇，大量计划经济体制下的“单位人”转变为市场经济体制下的“社会人”，群众在社会政治、经济、文化生活等各个领域中的活动日益多样化，人员流动范围和速度加大，组织比较松散。城市中出现“五多”问题，即退休人员多、待业人员多、动迁人员多、流动人口多及新盖楼院多等，存在多种可能引发民间纠纷和违法犯罪的矛盾诱因与不安定因素，给社会治安和社会稳定带来了不可忽视的问题，需要广泛运用法律手段进行疏导、调整和规范。要把违法犯罪解决在思想苗头阶段，把矛盾纠纷化解在萌芽状态，根本的措施是以法育人、以法服人、以法管人，用法为群众服务，用法律手段解决问题。因此，组织和引导城镇干部群众学法用法、守法护法，提高他们的法制观念和法律素质，是维护社会长治久安，推动城镇平安建设的内在要求。

在我市农村，经过20年的普法和10年的依法治村活动，一系列与农村、农民生产生活密切相关的法律法规得到广泛普及。但是，应当看到，农村法治建设长期以来基础薄弱，随着农村改革发展变化不断加快，农村各种利益关系出现新的矛盾和问题，不稳定因素也随之增多。全市农村基层民主法制建设发展很不平衡，普法教育在部分村缺乏有效组织，一些涉农专业法律法规贯彻落实不够，土地违法、计划生育违法、水利违法、林业违法现象比较突出。部分村偷盗、侵权、侵财案件时有发生，有些农民发生纠纷不是寻求政府或司法部门依法依程序办理，而是习惯于用拳头解决问题。有的村干部在领导方式方法上仍然带有严重的“家长式作风”，平时独断专行、作风粗暴；有的村干部搞团团伙伙、利益至上、互相扯皮，形不成合力；有的村干部作风浮漂，存在不公正、不廉洁等现象；有的村财务混乱，甚至村财亏空，不断恶化；有的问题引起干群关系紧张，甚至引发群体性上访事件。大多数农村基层干部不懂有关民族宗教的政策法规，对民族宗教工作不敢管、不会管、不愿管、管不了。农村基层行政执法和司法部门在办理涉及土地、林业、水利、计划生育等方面的一些案件中感到拿不准、难定性、执法难，因而存在畏难情绪。这些问题，尽管有方方面面的直接原因，但都与民主法治建设薄弱、干部群众的法律素质不高有密切关系。所以，加强建设社会主义新农村中的普法工作，进一步加强对重点村组、重点院落、重点人群的法制宣传教育，切实解决农村干部群众法制观念淡薄、法律知识欠缺的问题，是推进农村民主法治建设进程，促进农村平安建设的内在要求。

近年来，青少年违法犯罪已是社会普遍关注的问题。我市在预防青少年违法犯罪、依法治校以及整治学校周边治安环境方面做了大量工作，但是由于处于经济体制转轨、社会转型的历史时期，青少年违法犯罪仍然是当前社会治安的一个突出问题。是什么原因导致青少年违法犯罪日趋严重?原因尽管很多，但总的看来有主客观两个方面：主观上，有错误的世界观、人生观和价值观的原因，也有自身心理发育的不成熟性和生理上发展的特殊性的原因。客观上，青少年违法犯罪与社会环境的污染、家庭教育的误区、学校教育的失当有密切关系。目前，社会上不良信息源多、量大、速度快，使得青少年被一个多种社会矛盾冲突、多元人生观价值观撞击、多层面生活方式交叉、东西方文化交流的复杂难辨的生存环境所包围，每时每刻无处不在地受到影响。青少年辨别是非能力差，容易涉足不良网络文化、影视和游戏厅、迪吧、夜总会等不宜场所，过多摄入其中传递的不良信息，行为失去准则，他们又具有盲目随从和自我控制能力差的特点，往往是一哄而起、一念之差走向犯罪，从而导致各种违法犯罪行为发生。目前还有为数众多的青少年因各种原因而过早辍学，大量青少年劳动力盲目无序的流动，就业的困难使许多青少年处于游手好闲的状态，这些情况也容易滋长各种违法犯罪。中国青少年研究会发布的青少年犯罪调查报告认为，中国目前至少有约1000万闲散未成年人，在未成年犯中闲散未成年人比例高达61.2％。如何有效治理青少年违法犯罪问题，是平安建设中必须重点加以解决的问题。1986年，堪称新时期第一部普法题材的影片《少年犯》在全国热播，让无数青少年和家长为之动容，曾教育挽救了一大批青少年。据公安部公布，今年上半年，青少年犯罪首次出现明显回落。在公安机关抓获的犯罪嫌疑人中，18至25岁的青少年人数同比下降4.5%，不满18岁的未成年人同比下降11.4%。法制日报记者调查结论认为，法制副校长作用得到发挥，法制教育起到作用是青少年犯罪回落的四大原因之一。近几年法制建设的实践使我们认识到，解决青少年违法犯罪问题，关键是要搞好预防，“防患于末然”是最积极、最有效的策略。预防青少年违法犯罪是一项社会系统工程，除了净化社会环境，清除精神垃圾外，最根本的还是要加强引导教育，实施“免疫工程”，其中法制教育又是教育的重点。因此，把法制教育纳入教育规划，开设法制教育课程，配齐配强法制副校长、法制辅导员，将家庭教育、学校教育和社会教育有机结合起来，形成一个覆盖青少年整个成长环境的法制教育网络，教育青少年懂法、守法，培养他们懂得用法律武器维护自己的合法权益，进而成长为具有良好法律素质的合格公民，这无疑是减少和预防青少年违法犯罪长远而根本的措施，是一场塑造未来法治社会的基础工程。

四、法制宣传教育是从思想上推进平安建设的低成本工程

法制宣传教育是国民教育的有机组成部分，是增强公民守法观念、法律信仰及法治信念的有效途径。从投资回报和社会效益角度看，法制宣传教育具有低投入、高回报、影响广，一次投入长期受益的特点。通过加强法制教育，群众的法制观念增强了，就会减少矛盾激化，减少违法犯罪。反之，不舍得投入，普法教育搞不好，人们的法制观念淡薄，问题和矛盾可能会积累激化，到解决这些问题和矛盾时，政府支出成本会更大，可能远远大于普法教育的投入。每侦破、处理一起案件，要耗费政府一定的人力物力财力，消耗掉一定的社会资源。每一起犯罪案件，都要对社会、对人民的生命、财产造成侵害和一定损失。即使对于犯罪者本人来讲，他的犯罪行为也要受到法律的惩罚，也要付出相应的代价，对其本人及家庭、亲属的负面影响是终生难以磨灭的。如果通过加强针对性的法制宣传教育，把违法犯罪转化在思想苗头阶段，消灭在萌芽状态，从思想上建设起一道预防违法犯罪的防线，做到不发案或者少发案，那无论是从节省政府投入角度、从减少人民生命、财产损失角度，还是从挽救违法犯罪人角度看，都是利国利民的大好事。如果不开展教育，不提高全体公民的法律素质，那么人民安居乐业、社会安定和谐的局面是花多少钱也买不来的。我市近年来发生的几起群体性事件，都给我们以深刻的教训：处理一起大的群体性事件，要动用大批警力，长时间占用大批干部，长期牵涉各级领导抓中心工作的精力，直接投入成百上千万元，间接损失则更为巨大，直接阻碍了当地经济发展，严重影响了社会稳定，对郑州的形象也造成了损害，其负面影响在相当长时期内不易消除。全国民主法治示范村——金水区马头岗村十几年前是黄河滩上有名的穷村乱村，通过大力加强法制宣传教育，推进民主法治建设，村民的法律意识得到很大提高， 10余年来刑事案件、治安案件发案率均为零，村级经济也得到跨越式发展。全国文明镇——中牟县城关镇坚持开展法律入村庄、进农户和民主法制示范村创建等活动，每年组织每户“当家人”进行法制培训，及时排查调处矛盾纠纷，全镇1万4千多村民已连续7年无一人犯罪。我市某村过去普法教育有死角，少数村民遇到纠纷首先想到的是“拳头”说话、棍棒开路，终至酿成群众性械斗事件，给国家、集体和当事者个人都造成了无可挽回的巨大损失。事后，当地政府在该村采取了一系列加强法制教育的措施，从党员和原村干部中推选3名法律水平较高、有群众基础的人，组建了人民调解委员会，在一年零四个月时间内，依法调解民间矛盾纠纷260多起，并把调解的过程变成法制教育的过程，有效提高了村民的法律意识。如今，该村平安稳定的形势越来越好。村民深有感触的说：如果这些措施在械斗事件发生前一个月采取，那根本就不会发生这起事件。去年至今年上半年，全市基层人民调解组织共依法调处各类矛盾纠纷21882起，调解成功21353起，调成率达98%；其中制止群众性械斗109起，劝阻集体上访476起，避免民间纠纷激化引起的自杀30起45人。这些用法律教育人、用法律说服人的工作，都用很低的投入成本，换来了高额的社会回报。

法治建设的实践和血的教训告诉我们，百年大计，教育为本。思想教育工作是开展一切工作的生命线，历来是我们党的政治优势，对于教育群众、动员群众、团结群众、凝聚群众，发挥着不可替代的作用。在新时期、新形势下，思想教育工作不仅没有过时，而且更要发扬光大，使这一“生命线”不断发展、延伸，具有更强大的生命力。法制宣传教育是从法律角度做思想工作，是思想上的平安建设，在新的历史条件下，要坚持与时俱进，发展创新。法制宣传教育搞好了，花钱不多，回报丰厚。前例发生械斗事件的某村目前法制宣传教育的投入，与当初处理事件的投入相比，是微不足道的。只有加强法制宣传教育，才能把许多挂在墙上、写在纸上、说在嘴上的法治要求，真正变成广大群众的自觉行动；才能在全社会牢固树立社会主义法治理念，使公民懂法、守法、用法、护法，依法表达利益诉求，自觉履行义务，依法维护权益，依法化解矛盾纠纷；才能不断提高公务员特别是各级领导干部运用法律手段协调利益关系、妥善处理各种矛盾纠纷的能力；才能不断提高执法司法人员的法律素养，严格执法、公正司法，维护社会公平正义；才能推动社会管理走上法治化的轨道，促进社会平安和谐稳定。

五、开展“五五”普法是平安郑州建设的基础工程

新时期以来的法制建设和20年的法制宣传教育，使全市的公民、企业以及政府机关，经历了法制熔炉的锤炼，具有了全新的法制观念。1986年至1990年的“一五”普法，全市共有400余万人不同程度地学习了法律知识；1991年至1995年的“二五”普法，全市共有96个行业制定了普法规划，组织学习专业法律法规200多部；1996年至2000年的“三五”普法，12个县（市）区以及100%的乡镇、街道办事处开展了依法治理工作，95％的基层单位开展了依法治理工作。2001年至2005年的“四五”普法，全市广泛开展了“法入农村、法入企业、法入校园、法入社区、法入市场”活动，938名县处级领导干部到基层为群众讲了法制课，4万多名公务员参加了WTO法律知识培训，2万多名行政机关人员参加了行政许可法培训，2万余名农村基层干部参加了法律知识学习培训。通过浩大的普法工程，普通公民的权利义务意识、经济主体的市场法治观念、政府机关的依法行政理念，就像三棵在普法实践中迅速成长的大树，有力地支撑起当代郑州日益晴朗而辽阔的法治天空。在“三五”和“四五”普法中，郑州市连续被中宣部、司法部授予全国法制宣传教育先进城市称号。

“十一五”时期，既是实现我市经济社会跨越式发展的重要战略机遇期，也是社会转型期、人民内部矛盾的“凸显期”、刑事案件的高发期，影响社会平安稳定的因素大量存在，社会稳定和治安形势不容乐观，维护社会平安稳定、保障跨越式发展的任务十分艰巨。尽管以往的普法教育取得了很大成绩，但是，与 “十一五”我市要努力实现社会更加和谐，民主法制建设、精神文明建设和各项社会事业全面进步的要求相比，与平安郑州建设的需要相比，法制宣传教育的任务还远没有完成，新一轮普法需要承担更加重要的社会责任：一是为全面建设小康社会，实现我市经济和社会跨越式发展提供法制保证。二是促进依法治国方略的贯彻落实，深入推进依法执政、依法行政、依法管理、依法办事，促进社会法治化管理水平的提高。三是宣传科学发展观，保障科学发展观的全面落实。四是预防减少违法犯罪，化解矛盾纠纷，维护社会稳定，促进平安建设。在《全国文明城市测评体系（试行）》中，全民法制宣传教育的普及率和公民学法用法情况还是文明城市的一项重要考核指标。

市委、市政府批转的郑州市 “五五”普法规划，其主要目标是：“五五”普法期间，全市公民的法律知识普及率达到总人口的70%以上，郑州创建全国文明城市普法教育普及率达到80%以上；法治环境明显改善，80%以上的群众对法治环境表示满意；60%的县（市）区和乡（镇）街道达到河南省法治县（市）区、法治乡（镇）街道创建标准，郑州市达到河南省法治城市的创建标准。

“五五”普法的目标，绘制了郑州法治建设的宏伟蓝图。开展全民法制宣传教育，是一项利国利民、功在千秋的公益性社会事业，不光是个别部门个别人的事情，而是全社会的一项重要而艰巨的系统工程，需要付出长期不懈的努力。今年，我市“五五”普法的巨轮已经启动，面对“五五”普法的新形势、新任务、新要求，我们要广泛动员全市人民，以更新的理念、创新的形式、自觉的态度、扎实的效果，积极学法用法，自觉守法护法，使法制宣传教育在建设平安郑州的进程中真正起到全局性、先导性、基础性作用，为平安郑州建设创造良好的法治环境，保障、促进郑州经济和社会的全面跨越式发展。